Será melhor privatizar a previdência social?

Do ponto de vista econômico, o Estado pode ser considerado um gigantesco mecanismo de transferência de riquezas entre grupos sociais. Sistemas tributários, serviços sociais, regulações financeiras, pensões, inúmeros regramentos de atividades econômicas, para cuja existência e implementação contribuem juristas, são meios pelos quais a produção da riqueza é influenciada, sua titularidade é modificada e transferida continuamente por autoridades, beneficiando ora mais, ora menos, diferentes grupos sociais.

previdencia logo

Abaixo, Adriano Cardoso Henrique, mestre em direito e pesquisador do GDES, aborda a temática, focalizando o tema da proposta de reforma das regras da previdência social no Brasil, que voltou a ser mais intensamente coberto em noticiários da imprensa após as eleições presidenciais encerradas no final de outubro de 2018. Leia a seguir a sua contribuição para este blog.

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Chicago Boys e modelos previdenciários falhos

por: Adriano Cardoso Henrique

Conforme amplamente divulgado na imprensa nacional (aqui, aqui e aqui) o novo presidente eleito do Brasil, por intermédio do seu principal assessor econômico, o economista Paulo Guedes, pretende apresentar ao Congresso Nacional uma nova proposta de reforma da previdência.

Ainda de acordo com a imprensa nacional (aqui), um dos principais pontos desta possível reforma previdenciária diz respeito à adoção de um modelo de capitalização, substituindo o atual modelo de regime de repartição, conhecido internacionalmente como “Pay As You Go”. Até aqui nada tão diferente do que é usualmente discutido pelos estudiosos do tema, principalmente os técnicos do Banco Mundial (ver paper interessante acerca do tema). O que chama a atenção para a reforma são as origens das ideias e como elas se propagaram em outro país, como veremos a seguir.

A reforma previdenciária brasileira cuja proposta está em circulação, com inserção do regime de capitalização, possui como modelo a reforma previdenciária chilena do início dos anos 1980. Nada mais natural do que buscar esta fonte histórica, em razão da trajetória acadêmica do principal promotor da proposta entre os assessores no novo governo em formação (o economista Paulo Guedes). Ainda segundo veiculado na imprensa, Guedes possui formação acadêmica num dos principais templos da economia liberal, a Universidade de Chicago. Além de ter esta formação, Guedes lecionou por alguns anos, durante o período das reformas, na Universidade Católica do Chile, berço intelectual de um grupo de economistas cujos integrantes ficaram conhecidos como Chicago Boys.

Não é o propósito deste post discutir detidamente a viabilidade ou não do modelo jurídico/previdenciário referido. Talvez o tema seja objeto de um artigo acadêmico a ser produzido posteriormente. O intuito primordial aqui é chamar a atenção dos leitores para o período em que a reforma no Chile ocorreu e os subsequentes resultados danosos e maléficos do ponto de vista da fruição do direito à pensão previdenciária pelos cidadãos mais pobres no país em que o sistema foi incialmente implementado (Chile).

Sob a égide de uma brutal ditadura guiada por Augusto Pinochet, o regime previdenciário oficial chileno foi completamente substituído por um sistema privado, na modalidade de planos de benefícios de contribuição definida (CD). Foram criadas contas individuais para todos os trabalhadores que ingressaram no mercado à época, assim como para os trabalhadores que já estavam no sistema antigo, mas que optaram por transferir os valores acumulados para o novo regime previdenciário, de natureza privada. Este novo arranjo contratual atribuiu a responsabilidade pelo gerenciamento das contas individuais dos trabalhadores às companhias licenciadas e reguladas pelo Estado, denominadas Administradoras de Fundos de Pensão (AFPs). Para a cobertura previdenciária dos trabalhadores, foi exigido legalmente o percentual de 10% sobre os rendimentos mensais, que passariam a ser destinados à conta individual de cada trabalhador participante do sistema. Ademais, cada trabalhador poderia escolher a AFP para gerenciamento de sua conta individual, bem como transferir para outras administradoras os valores depositados. De várias maneiras, a reforma de 1981 reforçou significativamente o princípio da responsabilidade individual, rompendo com o princípio da solidariedade intergeracional e interclasses, isentando empregadores e Estado do financiamento da previdência. A criação de entidades privadas para gerir a poupança previdenciária transformou trabalhadores em meros “consumidores”, ao permitir a escolha de gestores de investimentos com base em informações relevantes como preço ou performance (ver este paper).

A transformação do regime previdenciário chileno foi festejada por instituições econômicas multilaterais, dentre elas o Banco Mundial que, em livro-paradigma, afirmou o sucesso da inovação chilena. Conforme já mencionado acima, o caso chileno não tinha precedentes, haja vista a revolução realizada no cenário jurídico do país, causada pela extirpação do tradicional regime previdenciário público obrigatório (Pay as you go – PAYG) para implantação de um sistema previdenciário privado, obrigatório até certo nível de contribuição para todos os trabalhadores, e excluindo da responsabilidade contributiva as empresas e empregadores. Para alguns, tratava-se de um verdadeiro laboratório criado expandir o alcance do “livre mercado”.

Os resultados danosos da implantação do modelo liberalizante na previdência no Chile começaram com a concessão das primeiras aposentadorias sob o novo regime. O efeito mais nefasto ocorreu entre os mais pobres, que se aposentavam com valores abaixo do salário mínimo chileno (ver aqui). Tais distorções geraram graves protestos, o que levou o governo chileno a fazer uma pequena reforma em 2008 para complementar as pensões dos trabalhadores mais pobres.

Alguns estudos (exemplo aqui) apontam que o modelo chileno não pode ser tomado como paradigma para outros países. Na Europa ocidental, a tentativa de implantação de tal modelo encontra obstáculos sociais, principalmente por parte dos sindicatos e associações de pensionistas. Em geral, as organizações descartam tais reformas. Um exemplo de tal relutância em aceitar a implementação de reformas estruturais no estilo chileno aparece na crítica que é exercida pela própria Organização Internacional do Trabalho – OIT. Para essa agência das Nações Unidas, a reforma previdenciária no padrão chileno é colocada numa perspectiva maior de embate entre os modelos “pró-mercado” de estilo estadunidense e o modelo “social” europeu, entendendo que as ideias subjacentes ao modelo chileno não se coadunam com o modelo europeu ainda vigente. Nesse sentido, parece claro que introduzir na Europa reformas previdenciárias de tipo chileno alteraria profundamente as normas de solidariedade intergeracional, compromissos de redistribuição, e renda previdenciária, levando ao enfraquecimento do “modelo Social Europeu” e desafiando as estruturas financeiras que permitem a existência desse modelo (europeu) de convívio social. Os obstáculos à reforma advindos “modelo Social Europeu” se devem a uma visão de mundo própria aos que rejeitam substituir comunidades por mercados, cidadãos por simples consumidores quase infinitamente maleáveis. Os obstáculos podem, portanto, ser vistos como anteparos contrários à hiperglobalização, que está fomentando embates políticos cada vez mais severos, infelizmente provocando o enfraquecimento da democracia em todo mundo (aqui).

De fato, há que se discutir, com bastante cuidado, a eficácia do modelo chileno, tendo em vista que tal modelo somente encontrou guarida em países sul-americanos e países do leste europeu nascidos da desintegração do bloco soviético. Nas democracias consolidadas da Europa ocidental tal modelo, conforme dito acima, encontra forte rejeição.

Desse modo, a eventual implantação no Brasil do modelo de capitalização, nos moldes chilenos, corre o risco de seguir o receituário (e reproduzir condições próximas do cenário político) do Chile dos anos 1980: reformas liberalizantes agudas, em meio ao déficit crônico das instituições e práticas democráticas. Ao que tudo indica, cabe aos brasileiros decidir se, de fato, querem adotar “fórmulas mágicas” e ineficazes (na acepção econômica da palavra) ou buscar caminhos alternativos que possibilitem, num ambiente de debate democrático, a fruição de direitos de cunho previdenciário.

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